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乃“不曰国家之款，而曰官款”
，正表现出“官之目无国家”
。
当时地方办理的“自治”
，如学校、警察、卫生、水利、交通，以及议事、行政、清查户口、试行选举等，若皆非国家之事，则国事何在？由于过去以官治国出了问题，人民“不忍国家之断送于官，起而求治”
，故自治亦治国。
则“以国家之款，济国家之治”
，于义有何不恰？[3]
以当年的既存观念看，孟森所论，似不无牵强；特别是他指控官员“目无国家”
，有故意入人以罪之嫌。
但他确实敏锐地感觉到了问题之所在——“官”
既非“国”
，而地方事务又皆国务，则国家、地方、官、民等基本要素，似都有了重新定位的必要。
国家与官、地方与民及地方与官等相应概念，都需要厘清，以界定国家与民的相对关系；而国家与地方、官与民的惯常区分，也因此而衍生出新的涵义。
同时，还有另一变量处于所有这些变量之间，且与其皆有关联，即在废科举之后自身也面临身份危机的士绅。
[4]
在夏曾佑眼中，“中国地方政治，向以官绅二部组织而成”
。
官代表着朝廷，“而绅则地方所推举，官不得而强之。
是无立宪之名，而犹略存立宪之意”
。
[5]当年所谓“民间”
，大体是绅和民共同构成的。
绅一方面代民立言，同时又为民楷模，在国家与社会、官与民之间起着承上启下的重要作用。
任何地方，若“其地多绅士，则地方官不敢肆然为非，而民得少安”
。
故在举国讨论科举名额宜减之时，孙宝瑄却赞同宋恕的意见，主张增额。
盖“绅士之多寡，皆视举人进士之多寡；故中额宜增，亦所以潜扶民权”
。
[6]若用晚清人的套话表述，民权也常体现在绅权之上。
这样看来，“国进民退”
中的“民退”
部分，主要体现在“民间”
范围里原本常态运作的“自治”
部分的隐退（息讼功能的捐除，便是一个较明显的表征）。
晚清的公领域，确有所谓“中国特色”
，[7]广可及“天下士”
的清议，切近乡曲处则由各种公共会社构成，以公产为基础，以士绅为主导。
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