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一、汇通中西，变通施行
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在19、20世纪之交的庚子巨创下，进入20世纪后的清王朝不得不对来自朝野上下要求制度性变革的呼声做出必要的回应。
1901年1月，清廷下诏变法。
翌年5月13日，一道“上谕”
下达：“现在通商交涉，事益繁多。
著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议。
务期中外通行，有裨治理。”
①中国法律现代化由此起步，几经反复，直至20世纪终结，尚未完成。
不过，基本架构已在晚清新政时期奠定。
1903年起，《奖励公司章程》《商标注册试办章程》《商人通例》《公司律》《破产律》《各级审判厅试办章程《法官考试细则《集会结社律》等先后出台。
影响最为深远的是三部总结性的大法——《大清刑事民事诉讼法》《大清新刑律》《民律草案》，分别在程序法和实体法领域为中国法律的现代化奠定了牢固的基础。
虽因辛亥革命爆发，《民律》已来不及审议颁布施行，但20世纪上半叶的中国政府无不继承这三部大法。
在晚清法律制度变革过程中，作为直督的袁世凯是积极的推动者。
首先，联合地方督抚，形成影响朝政变革的高层推动力量。
法律改革的前提是司法制度的变革，而司法体制变革则是清末以“立宪政治”
为基本架构的新政的重要组成部分。
随着日胜俄败以及民族危机的加深，先已勃发的立宪舆论愈益高昂。
1905年1月，留日学生邓孝可写了一份《要求归政意见书》，要求慈禧归政，宣布立宪，部分留学生还准备推举代表入都请愿。
1905年2月29日，出使日本大臣杨枢又奏请“变法大纲，似宜仿效日本”
，定为立宪政体。
6月，袁世凯联合江督的周馥和鄂督张之洞电奏，请实行立宪政体，以十二年为期。
7月，周馥又单衔奏请实行“立法、行法、执法”
三权分立和地方自治的立宪政体。
至此，在八位总督中就有滇、粤、江、鄂、直五位奏请立宪，一位川督请派员考察各国。
军机大臣则有瞿鸿机和奕助，加上林绍年、孙宝琦等巡抚和出使大臣的奏请，出洋考察政治就成为不可避免的了。
故自7月初起，枢府大员就连日召开会议，讨论立宪，4日，商讨了派员考察政治的问题，9日，便正式决定了遣使出洋考察政治之事。
清政府在光绪三十一年六月十四日（1905年7月16日）下了一道上谕，宣布派员考察各国政治。
在晚清朝廷权威日见衰弱的情势下，以直隶总督为首的地方实力大员的立场举足轻重，他们与朝内力主改制的大员声气相通，形成足以左右朝局的政治结盟，将“立宪”
政治及其体制变革推上了轨道。
即使面对革命党人针对“变法立宪”
“以为阻止之计”
的恐怖活动，地方督抚、将军和出使大臣坚持立宪政治的立场也无有更易，“更宜考求各国政治，实行变法立宪，不可为之阻止”
①。
其次，举荐精通中西法律和体制的专门人才，从政体构架和法律内容上注入新质。
早在1902年4月袁世凯就会同张之洞、刘坤一保举沈家本与伍廷芳主持修律馆，以期“熟悉中西律例之员”
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