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三、官民之间
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如果仅仅从封建政权运作的表象来看，绅士阶层并不构成权力的力量。
无论是明太祖的“禁例十二条”
，还是清顺治帝的卧碑戒条，都严格限制绅士阶层对权力运行过程的参预。
“至乡绅于地方民事，原不应有所干预，以滋把持官府之咎。”
①不过拥有天下的皇帝从来也不曾真正拥有天下的人心。
所以，封建政权结构形式的根本点就在于确保皇权的安然。
治官之官多，而治民之官少，是中国封建政权结构的主要特征。
从皇权以下的军机处、清朝中央六部到各省督抚、府、州、县衙，除州县为“亲民”
之官外，各级衙门和官员的主要职责是“治官”
而非“治民”
。
然而，封建等级制度本身和清朝官吏制度（如回避制），却一定程度弱化了地方官——知县——直面民事治理的功能，强化了“四民之首”
绅士阶层对基层社会的控制功能。
绅士并不像官员那样拥有钦命的权力，却拥有基层社会赋予的“天然”
权威。
在正式的权力体系中，皇权保障着权力拥有者和实际行使者的一致，而在实际生活中，权力拥有者和行使者常常发生分离，皇权不能直接深入乡村社区。
一个属于朝廷命官的知县，要顺利地完成属下的各项公务，唯一的依靠力量就是绅士。
“官与民疏，士与民近。
民之信官，不若信士。
……境有良士，所以辅官宣化也。”
②并不熟悉地方人事民情的外来知县，离开对地方绅士的依恃将寸步难行，他们只能“专意结合绅士，保其一日之利”
③。
面对广阔而又相互隔绝的乡村社会，只有借助绅士阶层这一非正式权力力量，皇权的统治才能延伸到社会底层。
“世之有绅衿也，固身为一乡之望，而百姓所宜矜式，所赖保护者也。”
①以社会权威而不是以法定权力资格参与封建政权的运作，绅士阶层便集教化、治安、司法、田赋、税收、礼仪诸功能于一身，成为地方权力的实际代表。
在基层社区，面对非正式权力——绅权，正式的官方权力不能独立地运行。
姚莹对此做过比较具体的分析：“缙绅之强大者，平素指挥其族人，皆如奴隶……愚民不知畏官，惟畏若辈，莫不听其驱使。
尚失驭之，则上下之情不通。
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